Welke mogelijkheden biedt artikel 174a Gemeentewet om overlast in koopwoningen aan te pakken?

Welke ruimte biedt artikel 174a Gemeentewet om overlast aan te pakken? Kunnen overlastveroorzakers in koopwoningen ongestoord hun gang gaan? Uit een aantal recente zaken blijkt dat de Wet Victoria maar weinig toevoegt aan de gereedschapskist van de burgemeester. Dat leidt ertoe dat slachtoffers en burgemeesters soms met de handen in het haar zitten. Zo ook in Purmerend. In 2012 sluit de burgemeester van die plaats een woning om ernstige woonoverlast te stoppen. Er is sprake van een geëscaleerde burenruzie over geluidsoverlast. De voorzieningenrechter acht de sluiting echter onrechtmatig en wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe. Opmerkelijk is dat de voorzieningenrechter van de Rechtbank Haarlem aangeeft dat de geluidsoverlast het woongenot van de buren ernstig aantast en dat goed te begrijpen valt dat de burgemeester heeft opgetreden. Een woningsluiting is volgens hem echter niet op zijn plaats, omdat geluidsoverlast een woningsluiting niet rechtvaardigt.

De uitspraak roept twee vragen op. Ten eerste is het onduidelijk welke mogelijkheid artikel 174a Gemeentewet (de Wet Victoria) biedt bij de aanpak van overlast. Ten tweede is het de vraag of de burgemeester andere mogelijkheden had om de woonoverlast aan te pakken. orzieningenrechter van de Rechtbank Haarlem aangeeft dat de geluidsoverlast het woongenot van de buren ernstig aantast en dat goed te begrijpen valt dat de burgemeester heeft opgetreden. Een woningsluiting is volgens hem echter niet op zijn plaats, omdat geluidsoverlast een woningsluiting niet rechtvaardigt.

Strenge uitspraak Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State

De voorzieningenrechter Haarlem verwijst naar en sluit aan bij een uitspraak van de Afdeling uit december 2010 (ABRvS 1 december 2010, AB 2011, 82 m. nt. J.G. Brouwer & A.E. Schilder, Gst. 2011, 27 m. nt. L.J.J. Rogier, JG 11.018 m. nt. M. Vols). Deze Afdelingsuitspraak is maatgevend voor de toepassing van artikel174a Gemeentewet. De Afdeling grijpt terug op de parlementaire behandeling van de Wet Victoria en stelt dat alleen sprake is van de door artikel 174a lid 1 Gemeentewet vereiste verstoring van de openbare orde ‘bij overlast waardoor de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate wordt bedreigd’. Geluidsoverlast ‘in de zin van burengerucht’ vormt een onvoldoende ernstige vorm van overlast om een woningsluiting te kunnen rechtvaardigen. De Afdeling stelt strengere voorwaarden dan de tijdens de parlementaire behandeling ontwikkelde criteria. De vereiste overlast kan volgens de Afdeling namelijk ‘slechts plaatsvinden bij gedragingen die op zichzelf ernstig zijn’. De cumulatie van op zichzelf niet-ernstige overlastveroorzakende gedragingen kan niet gelden als ernstige verstoring van de openbare orde. In een latere uitspraak herhaalt de Afdeling de criteria (zie ABRvS 16 februari 2011, Gst. 2011, 55 m. nt. M.L. Diepenhorst & H.C. Lagrouw. Zie ook J. G. Brouwer & A. E. Schilder, ‘Woonoverlast en de persoonlijke levenssfeer: naar een balans tussen bescherming en beperking‘, NJCM-Bulletin 2011-3, p. 307-324)

Geluidsoverlast en andere op zichzelf niet ernstige overlastgevende activiteiten mogen dus volgens de Afdeling geen onderdeel vormen van het overlastdossier dat ten grondslag ligt aan de toepassing van artikel 174a Gemeentewet. De voorzieningenrechter Haarlem gaat daarin mee, maar lijkt wel enige ruimte open te houden. Hij stelt immers dat geluidsoverlast ‘op zichzelf niet voldoende’ is om tot sluiting van de woning over te gaan, hetgeen impliceert dat deze geluidsoverlast wel mee kan worden genomen in het overlastdossier. Toch heeft de Wet Victoria veel van haar betekenis verloren door de strenge eisen die voortvloeien uit parlementaire geschiedenis en Afdelingsjurisprudentie. Enkele burgemeesters klagen dan ook dat de strijd tegen woonoverlast veroorzaakt in koopwoningen niet gewonnen kan worden (zie o.a. ‘Overlastplegers ontruimd’, Binnenlands Bestuur 3 februari 2012).

Sluiting Utrecht na explosiegevaar

Het is niet zo dat de burgemeester altijd bakzeil haalt. Zo sluit de burgemeester van Utrecht in januari 2013 een woning op grond van artikel 174a Gemeentewet, omdat de bewoner potentieel gevaarzettende handelingen in de woning uitvoert. De bewoner experimenteert met brandgevaarlijke stoffen en heeft al eens een explosie veroorzaakt. Bovendien veroorzaakt de hij ernstige geluidsoverlast door op de leidingen en verwarmingsbuizen te slaan. De voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Hij sluit zich – net als zijn Haarlemse evenknie – aan bij de voornoemde Afdelingsuitspraak en hanteert strenge toepassingscriteria. Hij neemt evenwel de geluidsoverlast wel mee in zijn beoordeling, omdat deze overlast het niveau van burengerucht overstijgt en ‘mede vanwege de regelmaat waarmee zich dit voordoet als ontwrichtend en intimiderend te beschouwen’ is (zie Voorzieningenrechter Rechtbank Midden-Nederland 20 februari 2013, LJN BZ1822).

Het is evident dat de gevaarzettende handelingen van de bewoner in de Utrechtse zaak leiden tot een gevaar voor de veiligheid en gezondheid van de omwonenden. Toch zijn er wel enige kanttekeningen bij deze uitspraak te plaatsen. Zo is het de vraag of deze situatie niet juridisch moet worden gekwalificeerd als een overtreding van artikel 1b Woningwet (dat wil zeggen het Bouwbesluit 2012) en of derhalve artikel 17 Woningwet de grondslag van de sluiting had moeten zijn. Deze bepaling geeft het college de bevoegdheid om een gebouw te sluiten als de Woningwet wordt overtreden en de overtreding gepaard gaat met een gevaar voor de veiligheid of veiligheid dan wel een bedreiging voor de leefbaarheid (zie M. Vols, ‘De Woningwet en de nieuwe sloppen. Bestrijding woonoverlast anno 2012’, Tijdschrift Voor Bouwrecht 2012-8, p. 769-776). Het valt bovendien te betwijfelen of de Afdeling meegaat in de ‘burengerucht overstijgend’-redenering van de voorzieningenrechter. Het is onduidelijk welke geluidsoverlast als burengerucht wordt aangemerkt en welke vormen niet. Mochten de toepassingscriteria van artikel 174a Gemeentewet ruimer moeten worden geïnterpreteerd, dan zou de burgemeester van Purmerend artikel 174a Gemeentewet wellicht toch terecht hebben toegepast teneinde de ernstige geluidsoverlast te stoppen.

Sluiting in Súdwest-Fryslân

Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland mag niet de conclusie getrokken worden dat de Wet Victoria ingezet kan worden als iemand dreigt zijn woning in brand te steken (zie ‘Burgemeester kan terugkeer “Peizer gasman” voorkomen’). Een dergelijke situatie deed zich voor in de gemeente Súdwest-Fryslân. Een man dreigt zichzelf van het leven te beroven en zijn woning op te blazen. In april 2012 is de situatie zo ernstig dat de burgemeester besluit de woning op basis van artikel 174a Gemeentewet voor veertien dagen te sluiten. Hoewel de voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Nederland zegt te begrijpen dat de burgemeester heeft opgetreden, beantwoordt hij de vraag of woningsluiting gerechtvaardigd is ontkennend. De voorzieningenrechter verwijst daarbij naar de voornoemde Afdelingsjurisprudentie. De in de buurt ontstane gevoelens van onrust en angst zijn volgens de voorzieningenrechter weliswaar begrijpelijk, maar bieden onvoldoende basis voor het oordeel dat sprake is van maatschappelijke onaanvaardbare overlast die een woningsluiting rechtvaardigt (zie Voorzieningenrechter Rechtbank Noord-Nederland 7 mei 2013, LJN BZ9354).

Oplossing?

Artikel 174a Gemeentewet biedt weinig mogelijkheden bij de aanpak van woonoverlast. Deze tekortschietende bestuursrechtelijk bepaling wordt minder problematisch naar gelang de burgemeester en het college van b&w – in samenwerking met bijvoorbeeld woningcorporaties – andere mogelijkheden hebben om aan de overlast te bestrijden (zie voor een overzicht M. Vols & I. Crooy, Handreiking aanpak woonoverlast en verloedering. Aanpakken en voorkomen van fysieke en sociale woonoverlast, 2^e herziene druk, Den Haag: VROM-Inspectie 2011). Vaak zijn er bestuursrechtelijke of civielrechtelijke alternatieven voor woningsluiting aanwezig, maar in een aantal situaties staat de lokale overheid met lege handen. Het gaat dan veelal – net als de situatie in Purmerend – om een bewoner van een koopwoning die ernstige geluidsoverlast veroorzaakt en niet ontvankelijk is voor drang uitgeoefend door bijvoorbeeld lokale overheid, politie en hulpverleningsinstanties. Om bestuursrechtelijk optreden in een dergelijke – voor overlastslachtoffers vaak onhoudbare – situatie mogelijk te maken, moet de nationale wetgever in actie komen (zie M. Vols, ‘Naar een oplossingsgerichte aanpak van woonoverlast‘, Secondant maart 2013).